生态补偿 让“担当者”有“获得感”

2016-04-08 14:37:52   来源：中国民族报   

　　
在青海省玉树藏族自治州玉树县结古镇甘达村，一户移民家庭在定居点前留影。资料图片 

　　
在青海省黄南藏族自治州河南县托叶玛乡寄宿学校，孩子们正在采用太阳能取暖的教室内上课。移民定居让牧民子女的受教育条件得到了改善。     张宏祥摄

　　
一位藏族妇女在家里煮酥油茶。自从搬到有水有电的定居房之后，移民们用上了过去游牧时无法使用的家用电器，但随之而来的是生活成本的提高。王迎摄

　　受益者付费，保护者得补偿。从市场规律而言，天经地义。

　　然而，对于生活在我国一些江河湖泊上游，多年来为了下游群众喝上一口干净水而做出巨大牺牲的地区和群众来说，常常为“上游总是讲奉献”而苦恼不已。

　　不过，这一苦恼的解决似可期待。日前，中央全面深化改革领导小组第二十二次会议审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》)。会议指出，健全生态保护补偿机制，目的是保护好绿水青山，让受益者付费、保护者得到合理补偿，促进保护者和受益者良性互动，调动全社会保护生态环境的积极性。

　　《意见》的出台，可以说真正从制度层面对保护好绿水青山提供了根本遵循。被呼吁多年的建立符合我国国情的多元化生态保护补偿体系，迈出了坚实的一步。

　　1. 生态补偿不是“帮扶”，是“责任”

　　“为了保护三江源而离开牧场的生态移民，是当前青海贫困人口中的重要群体。”青海省果洛藏族自治州人大常委会副主任诺尔德表示，失去了过去的生计方式，以及定居后生活成本的增加，一些移民的日子过得比较艰难。

　　位于青海的三江源地区，是长江、黄河、澜沧江（湄公河上游）的源头，这里的生态治理和水源涵养影响着下游20亿人的生活。

　　为了“一江清水向东流”，近年来，青海始终坚持生态保护第一，将大部分地区列为禁止或限制开发区域，并取消了对三江源地区的GDP考核。这种牺牲发展换来的生态保护，也对当地群众的生存发展造成了一些影响。

　　青海遇到的问题，在民族地区不是特例。

　　民族地区是我国的资源富集区、水系源头区、生态屏障区，无论是三江源头、草原牧场，还是林海雪原、琼岛碧波，丰富的生态资源都是民族地区赖以生存和发展的宝贵财富。

　　然而，“根基不能动，家底不能丢”，为给中华民族的永续发展筑牢生态根基，民族地区着眼于大局和长远，勇于担当，“宁要绿水青山，不要金山银山”，宁愿牺牲GDP，也要像爱护眼睛一样保护生态环境。在青海，2005年起开始实施《青海三江源自然保护区生态保护和建设一期规划》，涵盖22个子项目工程，涉及植树造林、黑土滩治理、退牧还草等一系列生态保护工程，实施范围涉及4州16县1市的70个乡镇，面积15.23万平方公里。2013年实施的二期规划，范围增加到158个乡镇、1214个行政村。保护面积扩大到39.5万平方公里，占青海省总面积的54.6%。

　　“云南很多山区的森林也曾因采伐遭受破坏，实施了保护政策后，才逐步得到恢复，但却在一定程度上制约了这些地区脱贫致富的步伐。”在今年的全国两会上，纳西族全国人大代表、云南文化产业投资控股集团有限责任公司工会副主席杨劲松说，“很多人原本砍一棵树就可以维持很长时间的生计，现在失去了原有的收入来源，面临生存问题。”

　　环境保护部环境规划院副院长王金南表示，生态保护区这种“保了生态、饿了肚子”“下游受益、上游牺牲”的困境，反映出生态保护者和生态受益者之间利益分配机制的缺失。

　　“上游青山绿水饿肚皮，下游吃香喝辣要减肥。”王金南表示，生态补偿机制是“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者之间的利益调配机制。“绿水青山要守住，金山银山要建设。”

　　2.十几年的探索和实践

　　生态补偿作为一种制度安排，不仅有利于生态保护，更重要的是有利于建立生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制。

　　我国关于建立生态补偿机制的探索和实践，已经持续了十几年。2005年，“十一五”规划就首次提出按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。2013年底，党的十八届三中全会《决定》明确提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持“谁受益、谁补偿”原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿机制。

　　事实上，作为生态文明建设的一项重大制度安排，建立健全生态补偿机制已经成为全面深化改革的一个重要着力点。从党的十八大明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，到全国人大连续多年将建立生态补偿机制作为重点建议，到国务院连续多年将生态补偿机制建设列为工作要点，均体现了党和国家对这一问题一以贯之的高度重视。

　　重视还体现在对基层实践与创新的鼓励和引导上。在国家相关部门指导和推动下，各地积极探索流域生态补偿机制建设，积累了一些好的做法和经验，取得了积极进展和初步成效。

　　浙江率先实施全流域生态补偿，河南对重点流域实行超标罚款和达标奖励双向补偿机制，辽宁、贵州等省分别开展不同形式的流域生态补偿试点……

　　然而，与省内层面补偿实践的快速推进相比，省际之间的补偿机制却未能很好地建立。

　　专家表示，从各地的生态补偿资金来看，主要来源于国家和地方财政的垂直转移，而直接来自受益部门、企业和单位，乃至跨地区、跨省份的补偿很少。

　　“生态补偿常常陷入‘只说不做’‘知易行难’的困局，特别是跨省、跨区域的生态补偿难以落实，目前全靠地方自觉。”湖南省环保厅副厅长潘碧灵说。

　　一个共识是，虽然我国生态补偿已有十几年的探索和实践，但由于缺乏必要的法律依据，省际之间“谁受益、谁补偿”的原则仅停留在呼吁阶段，并未真正落到实处。保护区与受益区、流域上游与下游的权责体系尚未真正明确。而造成这些问题的最大原因，在于生态补偿机制尚未建立。