最大限度发挥好社会保障共享发展功能的西藏经验

　　内容提要：贫困问题与反贫困依然是我国面临的重大理论与实践课题。为了实现2020年全面建成小康社会的目标，实现7000万人脱贫是党和政府的重大政治任务。扶贫开发与社会保障制度是反贫困两大利器。本文从社会保障的角度，分析研究社会保障制度在反贫困中的功能机理，利用调查数据验证民族地区社会保障制度在缩小收入差距、提升反贫困效果方面的功能作用。研究表明，社会保障制度反贫困效应是客观存在的，农村社会保障制度的反贫困效应更加明显，干部群众对于社会保障反贫困总体比较满意。当然，民族地区社会保障制度的反贫困效应总体上看还比较低，社会保障制度面临的挑战与存在的问题也不容忽视。文章结合国际经验与我国实际，指出了“十三五”时期完善社会保障制度的思考与建议。

　　“十三五”是中国全面小康社会建设决胜阶段。2015年底召开的全国扶贫工作会议吹响了扶贫攻坚战的号角。会议确定的多项精准扶贫措施同时发力，将为全面建成小康社会奠定根本保证。社会保障虽在中央强调的各项精准扶贫措施中位居后列，但绝不意味着它是最不重要或者是可有可为的。事实上，社会保障制度现代社会是防范劳动者及社会成员社会风险、均衡收入分配、促进社会和谐稳定的制度安排，是再分配领域调节收入分配状况的主要工具，在缩小居民收入差距、缓解贫困状况、维护公平正义、共享发展成果等方面具有显著功能。十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，社会保障制度是落实协调与共享理念的重要载体。发挥好社会保障共享发展作用，对打赢扶贫攻坚战、建成全面小康社会具有不可替代的战略意义。

　　一、不断增强的社会保障已经具备了保障全民基本生活的基础能力

　　社会保障是社会为保护和提高社会成员基本生活质量而釆取的处置社会风险、解决社会问题的社会政策，不仅可以防范劳动者和社会成员的个人风险，而且具有国民收入的分配与再分配功能，对于实现全体人民共享发展成果，也是一个非常重要的制度保障。改革开放以来特别是“十二五”时期，我国社会保障制度快速发展，不仅实现了制度体系的全覆盖，而且对于经济社会的协调发展发挥着日益重要的作用。

　　社会保障基本实现了制度全覆盖。《社会救助暂行办法》的颁布实施，标志着以最低生活保障为基础、其他7种社会救助制度相配套的社会救助体系已经建立。职工基本养老保险等5种社会保险制度与城乡居民基本医疗、基本养老保险制度的发展，基本建立了面向劳动者与社会成员的社会保险制度体系。社会福利、慈善制度、商业保险、社会服务的发展，为广大社会成员建立了各项保障制度，到“十二五”期末，我国各项社会保障制度基本建立，实现了制度全覆盖。

　　社会保障参保人群数量日益增加。随着各项社会保障制度的建立健全，覆盖城乡居民的社会保障体系基本形成。城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度三大医保制度，率先实现覆盖全民，建立了世界上最大的医疗保险体系。截止到2015年底，基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别达到85833万人、17326万人、21432万人、17771万人。在社会救助方面，城市居民最低生活保障人数稳定在2000万人左右，农村居民最低生活保障人数稳定在5000万人左右，农村五保供养老人数稳定在500万人左右。从参加人数看，中国建成了世界覆盖范围最大的社会保险和社会保障网。与全国相比，西藏总人口虽然不多，居住也十分分散，但是通过建立和完善各类社会保障制度，特别是针对广大僧尼建立最低生活保障制度，实施“九有工程”，不仅实现了社会保障制度的全覆盖，而且基本实现了人群全覆盖。

　　社会保险基金和财政性社会保障支出规模不断扩大，保障能力不断提高。随着社会保障制度的发展，特别是缴费型社会保险制度的不断完善和覆盖面的不断扩大，社会保险基金收支规模也随之不断扩大。五项社会保险基金收入从2009年的16116亿元上升到2015年的46012亿元；基金支出从2009年的12303亿元上升到2015年的38988亿元。2015年1-12月，一般财政支出中的社会保障和就业支出为19001亿元。上述两项支出，约为同期全国一般财政支出（含社会保险基金支出）的1/4，占当年全国GDP总量的7.8%。2015年财政性的教育支出为26205亿元、医疗卫生与计划生育支出11916亿元。上述4项支出超过同期全国一般财政支出（含社会保险基金支出）的40%，占当年全国GDP总量的13.5%。这么大规模的社会保障支出，不仅在中国历史上是绝无仅有的，而且在世界社会保障体系中也占有一席之地。随着经济发展水平的提高和国家财政实力的增强，社会保障的待遇水平明显提升。经过30多年的改革与发展，中国社会保障制度初步具备了保障参保人员基本生活的能力。

　　西藏近年来经济增速在全国一直名列前茅，特别是中央财政转移支付与全国各地援藏资金，有相当部分用于促进就业和社保，确保公共资金向城乡居民倾斜。与全国相比，西藏社会保障制度不仅实现了地市级统筹，而且在不少项目上特色鲜明。这就保证了经济最不发达地区的城乡居民和参保劳动者，都可以得到大致相同的社会保障待遇，共享中国改革开放以来的快速发展成果。

　　二、社会保障制度初步发挥缩小收入差距、促进共享发展的兜底保障功能

　　20世纪80年代以来，我国居民收入差距呈现日益扩大的趋势。20世纪80年代中期我国的基尼系数只有0.16，2000年上升到0.44，2008年高达0.49左右。虽然近年来有些年份我国居民收入差距所缩小，但收入差距还难说已经出现缩小趋势，目前仍然保持较大的差距。我国居民收入差距的不断扩大引起了全社会的高度关注。不论从制度原理还是国外经验看，社会保障作为调解收入、缩小收入差距的基本制度，在其中发挥了怎样的作用，十分值得研究。根据对相关调查数据的综合分析，我们发现中国社会保障制度尽管还不完善，但也不像有关专家尖锐批评的那样，没有发挥缩小收入差距的作用甚至成为扩大收入差距的罪魁之一。

　　根据我们2012年在四川、黑龙江、湖南、山西、江苏、海南6个省（3417个样本）的问卷调查数据，城乡居民从社会保障制度中得到的转移性收入已经成为总收入的一个来源。2011-2012年调查中，低保家庭的平均年收入为15690.25元，平均领取最低社会保障5564.16元，平均低保替代率为24.36%；2010年最低生活需求为10926.48元，低保补偿率达到45.10%。从参加了社会保险的居民收入来看，人均社会保险制度待遇占全年收入的14.5%。其中，非农业户口的平均的社保待遇与收入比为18.0%，农业户口为12.1%。可见，社会保障收入已经成为我国居民，尤其是低收入居民的一个重要收入来源，直接发挥着调节收入分配、提高低收入家庭的收入水平的作用。根据调研数据，我们发现社会保障明显缩小了基尼系数。社会保险转入前，全部样本的年收入基尼系数为0.547，社会保险转入后，基尼系数为0.512，可见，社会保险转移收入具有比较明显的收入再分配作用，转入前后基尼系数下降了6.4%。在非农业户口居民的内部，社会保险收入转入前，基尼系数为0.525，社会保险转入后，基尼系数为0.462，社会保险收入使城镇居民的基尼系数降低了12%；在农业户口内部，社会保险转入前，基尼系数为0.546，社会保险转入后，基尼系数为0.536，社会保险收入使农村居民的基尼系数降低了1.8%。

　　在促进共享发展方面，社会保障性收入对于短期内无法通过生产性方法脱贫的城乡居民来说就是其收入的最后防线。社会救助处于我国社会保障体系的最低层，主要依靠政府财政投入来保障低收入群体的最低生活所需。它直接针对社会弱势群体和贫困人口，救助对象不需要承担任何缴费义务，只要符合救助条件就可以获得救助，具有权利义务的单向性。因此，其反贫困作用也最直接、最明显，反贫困效果则直接表现为保障绝对贫困人口的基本生存，降低绝对贫困人口和低收入贫困人口的贫困程度。

　　根据课题组2014-2015年在内蒙古、广西、云南、西藏、青海、宁夏和新疆7个省、自治区的24个县、市的农村调查问卷数据（5006个样本）的分析，在收入结构中，农村家庭人均社会保障待遇占家庭人均总货币收入的比重为4.1%（见表1）。社会保障待遇对少数民族农村家庭收入的贡献要比汉族更大，少数民族农村家庭人均社会保障待遇占比为5%，大约是同地区汉族居民的2.27倍，明显高于被调查的汉族农村家庭。西藏社会保障收入占农村居民收入的为5.9%(仅次于云南)，其中医疗费报销费用占比最高。

　　基于FGT指数分解的实证检验表明，社会保障待遇对农村家庭被访者的贫困发生率产生积极影响，总体上能使贫困发生率从36.1%降至33%，降幅为8.5%（见表3）；社会保障待遇在减轻贫困者的贫困程度方面的作用更为明显，总体上使贫困差距指数（贫困程度）降低27.5%。根据测算，社会保障待遇对7个被调查省、区均在降低贫困发生率方面产生了积极效应。其中，社会保障待遇使西藏的农村被调查者贫困发生率分别降低了8.5%。在减轻贫困人员的贫困深度方面，社会保障待遇对西藏的

　　目前社会保障待遇占目前西部民族地区家庭人均收入的比重仍然不高，但在降低贫困发生率和贫困者的贫困深度方面发挥了积极作用。FGT指数分解表明，社会保障待遇减贫效果更主要表现为减轻贫困者的贫困深度。

　　三、最大限度发挥好社保制度兜底保障作用的思考

　　贫困是举世关注而又普遍存在的社会历史现象，也是人类必须面对并且与之斗争的政治、经济、社会与文化问题。现代持续经济增长为缓解和改善贫困问题提供了可能。但中国毕竟还处于向中等发达收入阶段迈进的关键时期，家底还比较薄。同时，作为一个幅员辽阔、地区发展很不平衡的大国，中国迈向全面小康社会的步伐还不一致。2014年全国还存在着7000多万贫困人口。农村地区特别是民族地区的农村是贫困人口最集中的区域。如果进一步考虑边缘贫困人口，这个数字还会进一步增加。贫困问题与反贫困依然是我国面临的重大实践课题，也是理论界与学术界普遍关注的一个热点难点问题。

　　为了实现2020年全面建成小康社会、实现整体脱贫的战略目标。中国已经把脱贫攻坚作为十三五时期经济社会发展规划的战略任务，明确了党委政府在脱贫攻坚战略方面的责任和计划采取的一些列重大举措。我们期待着这些举措取得满意的结果。根据新发展理念的要求，我们特别从社会保障的角度，就如何更好地发挥社会保障反贫困效果提出一些建议。

　　1.积极扩大社会保险覆盖面，实现民族地区基本社会保障的人群全覆盖

　　民族地区居民参加社会保障特别是缴费型社会保险的意识较为薄弱。需要政府加强关于社会保障的宣传与引导，增强民族地区城乡居民的社会保障意识，使少数民族逐步认可和接受现代社会保险理念，努力扩大民族地区社会保障的覆盖面。在社会保险方面，应该通过科学的制度设计支持和吸引民族地区城乡劳动者和居民加入社会保险中来。对于贫困人口，则需要政府提供财政支持。对于一些不需要个人缴费的社会保障项目，应该努力实现“应保尽保”，提高社会保障的瞄准率。

　　2.强化政府作用，加大民族地区社会保障的财政投入

　　政府在反贫困中负有兜底的责任。无能居民因何种原因陷入极端贫困，政府都应及时通过最低生活保障和必要的社会救助来保障居民的生存权和健康权。政府作为公共服务提供的主体，应为贫困者和非贫困者提供均等化的公共服务，特别是均等化的教育服务。通过中央财政支持，加快实现民族地区社会保障的全覆盖和社会保障待遇水平的提高，实现民族地区城乡居民社会保障的普惠与共享。民族地区社会保障的发展离不开中央财政的专项转移支付和财政补贴。社会救助制度，中央财政要适当提高财政责任的分担比例。

　　3.在强调基本生活保障制度功能的同时，加强民族地区发展型社会保障建设。

　　最低生活保障制度是当前我国社会保障反贫困最为基础的制度安排。对于短期内难以通过扶贫开发解决贫困问题的地区特别是民族地区、集中连片贫困区的城乡居民来说，最低生活保障与专项社会救助就成为其共享发展成果、实现脱贫的最后防线，也就是兜底保障。对于贫困人口特别是民族地区农村贫困人口而言，仅仅发挥社会保障发展的兜底保障、生活保障是不够的，还必须进一步提升发展性社会保障，大力提升民族地区社会保障提升人力资本、促进发展的功能和能力，确保社会保障制度更加公平更可持续。

　　4.协调城乡保障、提高社会保障统筹层次，促进民族地区劳动力流动

　　劳动力外出务工是民族地区城镇化建设和农村家庭增收的重要途径之一，社会保险项目应当积极适应民族地区劳动力自由流动的形势。加快职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。提高社会保险统筹层次，有利于缩小地区间和城乡间社会保险保障水平的差距，对缩小城乡家庭的收入差距产生积极影响。这既能增强外出务工劳动力缴纳社会保险的积极性，同时也能为跨区域流动的劳动力在养老和医疗等方面提供稳定的安全预期，还能增强社会保险基金的收入分配效应，更好的发挥社会保险的互助共济、风险分散的反贫困效果。

　　(王延中：社会学博士，中国社会科学院民族学与人类学研究所所长、西藏智库办公室主任、研究员)